Het nieuwe Wetboek van Strafvordering: ‘Alles valt of staat met de uitvoering’
Honderd jaar na het vorige wetboek moet er op 1 januari 2026 een nieuw Wetboek van Strafvordering liggen. Ellen Kiersch, directeur Directie Wetgeving en Juridische Zaken bij het ministerie van Justitie en Veiligheid, blikt terug op de stappen die in 2022 zijn gezet. En kijkt vooruit. ‘De uitdaging? Voldoende gekwalificeerd personeel vinden.’
Afgelopen jaar is er hard gewerkt aan de modernisering van het Wetboek van Strafvordering. Hoe kijk je daarop terug?
‘Het jaar begon goed: in het Coalitieakkoord stond prominent dat het Wetboek van Strafvordering verder ter hand zou worden genomen. Dat de coalitiepartijen dit omarmden en het bijbehorende geld was geregeld, was grote winst. We konden aan de bak.’
Wat hebben jullie het afgelopen jaar gedaan?
‘In 2021 namen we een ongebruikelijke stap. Via de ministerraad legden we een wetsvoorstel ter advisering aan de Raad van State voor zonder dat de financiële dekking al geregeld was. Dat doen we normaal gesproken niet. Maar voor strafvordering is het ingewikkeld om te berekenen hoe hoog de invoerings- en uitvoeringskosten zijn, omdat zo’n enorme wetgevende en uitvoerende operatie plaatsvindt over een aantal jaren. Een commissie had berekend hoeveel budget nodig zou zijn voor de invoering van het wetboek. Dat geld was er niet, maar de commissie hield een warm pleidooi het wetboek ook zonder dekking alvast naar de Raad van State te sturen voor advies. Omdat het zo’n bijzonder wetgevingstraject is.’
Vanwaar deze ongebruikelijke stap?
‘We wilden niet wachten op een nieuw kabinet. De tijd tot aan de verkiezingen in maart 2021 en de daaropvolgende onderhandelingen wilden we gebruiken om de Raad van State de gelegenheid te bieden om diepgaand over het wetboek na te denken. De Raad van State had ons al verteld dat zij daar een klein jaar voor nodig zouden hebben.’
Is het reëel dat advisering zoveel tijd kost?
‘Ja, dit is een majeure wetgevingsoperatie waarbij het belangrijk is dat een afdeling advisering alle tijd en ruimte ervaart om een bijdrage te leveren aan de totstandkoming van het wetboek. Bovendien zijn daar experts voor nodig, die de Raad moest inhuren.’
Wat hebben jullie gedaan tijdens het wachten op het advies van de Raad van State?
‘Ook wij moesten extra medewerkers vinden. Het tot stand brengen van alle wettelijke regels die moeten leiden tot een nieuw Wetboek van Strafvordering is zo’n groot karwei, dat lukt niet met de huidige bezetting. Naast modernisering van het wetboek hebben we namelijk nog andere klussen. Zo werkten we aan het nieuwe wetsvoorstel seksuele misdrijven, de zedenwetgeving. We hebben uiteindelijk voor dit bijzondere project zeven extra mensen geworven, bovenop de bestaande, beschikbare capaciteit. Het team bestaat uit mensen met ervaring in verschillende onderdelen van de samenleving – van rechtspraak tot wetenschap. Verder draagt iedere strafrechtjurist van onze Directie bij aan het nieuwe wetboek omdat het het volledige strafvorderlijke terrein bestrijkt. Denk aan nieuwe opsporingsmethodes, gebruik van digitalisering, en de rol en positie van het slachtoffer.’
Het advies van de Raad van State kwam dit voorjaar.
‘Het was een prachtig advies. Niet alleen omdat het een ‘positief dictum’ had, maar ook omdat de Raad van State het advies op een bijzondere manier had opgezet. Normaal gesproken krijg je een algemeen betoog en gaan ze vervolgens in op de individuele artikelen van het wetsvoorstel. Dit keer hadden ze het wetboek opgeknipt in vijf thema’s en gaven ze per thema advies. Dat creëert meer samenhang in de discussies die je met elkaar in de strafrechtketen voert.’
Hoe gaat die samenwerking met ketenpartners eigenlijk?
‘Er zijn werkgroepen met mensen die te maken krijgen met het wetboek. Denk aan Politie, OM, rechterlijke macht, de Nederlandse orde van advocaten en het CJIB. Aan tafel zitten mensen die op een abstract niveau meedenken, maar ook beseffen wat het betekent voor de politieagent die in 2027 een bon uitschrijft. Ook zijn de wetgevingsjuristen op werkbezoek geweest om te kijken hoe het in de praktijk werkt. Door alle input is de inhoud en de kwaliteit van het wetboek verbeterd. Sterker nog: een wetboek kun je niet tot stand brengen zonder de inbreng van alle ketenpartners. Dit moet je in gezamenlijkheid doen, en je moet vooral nieuwsgiering zijn naar elkaar. Wat betekent het voor jou als ik mijn werk op deze manier benader?’
Was dat ook wel eens ingewikkeld?
‘Natuurlijk. Zeker in deze fase waarin we een reactie maken op het advies van de Raad van State. Iedereen wil van de wetgevingsjurist weten of de tekst wordt aangepast en hoe de tekst dan precies gaat luiden. Maar in deze fase is de tekst niet openbaar. Uiteindelijk kom je daar wel uit. Wij hebben de ketenpartners gevraagd welke onderdelen van het advies belangrijk voor hen waren. Niet iedere ketenpartner dacht daar hetzelfde over. Nadat het advies van de Raad van State en de reacties van de ketenpartners met de ministers waren besproken, hebben we de ketenpartners in de werkgroep vertelt hoe deelonderwerpen uit het advies van de Raad van State in het wetsvoorstel zullen worden verwerkt. Uiteindelijk is er één persoon die een keuze maakt: de minister voor Rechtsbescherming, samen met de minister van Justitie en Veiligheid als het om de opsporing gaat.’
In 2023 gaan jullie verder met dit proces. Wat verwacht je van de Tweede Kamer?
‘In de eerste helft van 2023 willen we het nader rapport indienen bij de Tweede Kamer. In dit rapport staat de reactie van de minister op het advies van de Raad van State. Plus daarbij het gewijzigde voorstel van de wet en de toelichting. Gelet op de omvang en technische diepgang bespreken we samen met Tweede Kamerleden en de griffie wat een goede manier van behandelen is. De Tweede Kamer heeft al laten weten dat zij een aantal rapporteurs benoemt: Kamerleden die zich extra verdiepen in de wet, voorstellen doen voor de wijze van behandelen en de Kamervragen groeperen. Ik kan me voorstellen dat juristen en andere ketenpartners technische briefings geven over onderdelen van het wetsvoorstel.’
Wat is de grootste uitdaging in de praktijk?
‘Het wetboek tot stand brengen gaat wel lukken. Al is het goed om te beseffen dat het Wetboek van Strafvordering niet één wet betreft: het is een wetgevingstraject dat bestaat uit een aantal wetsvoorstellen. De zogenaamde Vaststellingswet stelt de boeken van 1 t/m 6 vast en straks de boeken 7 en 8. Dit kun je beschouwen als het lichaam van het nieuwe wetboek.
Daarnaast is er invoeringswetgeving: andere wetten veranderen namelijk mee door de Vaststellingswet. Dit is zo’n groot traject dat er ook aanvullingswetten nodig zijn. Als de wet- en regelgeving tot stand is gebracht, is het proces niet afgerond. Algemene maatregelen van bestuur zijn in de praktijk voor veel betrokkenen relevanter, want die geven aan hóe je het moet doen. Alles valt en staat met de uitvoering. Daarvoor is een aparte projectorganisatie opgezet, die samen met de projectorganisaties bij de ketenpartners, de invoering voorbereiden, zodat de organisaties klaar zijn om de nieuwe wet daadwerkelijk uit te voeren De uitdaging is om genoeg gekwalificeerd personeel te vinden die de strafrechtketen draaiende houdt, bijvoorbeeld om nieuwe ICT-voorzieningen te bouwen.’
Wanneer worden medewerkers opgeleid om te werken met het nieuwe Wetboek?
‘Als de Tweede Kamer op hoofdlijnen akkoord is, dan weten we vanaf eind 2023 de algemene richting. Daarna is de Eerste Kamer nog aan zet. Toch kun je niet vroeg genoeg beginnen met de vraag: hoe ga ik opleiden en wanneer geef ik die opleidingen dan? Nu is het nog te vroeg, maar in 2026 is het te laat. Wellicht kunnen we het inpassen in bestaande opleidingen.’
Ketenpartners vragen om een beleidsluwe periode op het moment dat medewerkers hiermee aan de gang gaan. Ben je het daarmee eens?
‘Zeker. Tegelijkertijd weten we allemaal dat we geen maatschappelijke probleemloze periode kunnen afdwingen. Soms kunnen we het ons niet veroorloven om stil te zitten. Wel kunnen we ons goed afvragen welke wetswijzigingen nú nodig zijn en wat de strafrechtketen later aankan tijdens de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.’
Op 1 oktober 2022 trad de Innovatiewet in werking.
‘De Innovatiewet bevat een aantal onderdelen waarmee we, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Wetboek van Strafvordering, alvast ervaring kunnen opdoen. Een wetboek leent zich slecht om in zijn geheel eerst even uit te proberen. Maar van een aantal onderwerpen zou je willen weten of dat nu een goed idee is en of we het goed hebben vormgegeven. Zijn er bijwerkingen of is er bijvangst?’
Gaat het nieuwe Wetboek van Strafvordering weer honderd jaar mee?
‘Een wet moet toepasbaar zijn in de huidige dynamiek van de samenleving. Die dynamiek kan vragen om aanpassingen. Een jaar na de inwerkingtreding van de wet wordt er daarom een invoeringstoets uitgevoerd. Doet de wet wat hij moet doen? Aanpassingen zijn niet erg. Een wetboek is geen papier, het zijn regels op basis waarvan mensen in de strafrechtketen weten wat hun rol is en wat ze gaan doen.’