Op dinsdag 10 februari jl. debatteerde de Eerste Kamer over het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het huidige wetboek is honderd jaar oud. Met het nieuwe wetboek wordt het strafprocesrecht gemoderniseerd. Het debat was juridisch complex en omvatte verschillende onderwerpen, zoals een efficiënter strafproces om de doorlooptijden te verkorten, de digitalisering van het herziene wetboek en de praktische uitvoerbaarheid van de wet. De partners in de strafrechtketen waren nauw betrokken bij de wetsvoorstellen. Hoe werkten zij vóór, tijdens en na het debat met elkaar samen?
Lichelle Burger (links) en Fanny de Graaf (rechts)
Nadat de Tweede Kamer op 1 april 2025 de hoofdmoot van de wetsvoorstellen voor het nieuwe wetboek - de zogenoemde vaststellingswetten - had aangenomen, startte de behandeling van die wetsvoorstellen in de Eerste Kamer. De Eerste Kamer stelde een commissie in om de behandeling goed voor te bereiden. Zo organiseerde die commissie zelf enkele expertmeetings en werd het ministerie gevraagd om een technische briefing te geven in de Eerste Kamer. Senatoren kregen vervolgens de gelegenheid om schriftelijke vragen te stellen over de twee wetsvoorstellen. Fanny de Graaf, wetgevingsjurist bij de sector Straf- en Sanctierecht bij de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) van het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV): ‘Het afgelopen najaar belandden ruim 300 vragen ter beantwoording op onze bureaus. Een gigantische, maar niet helemaal onverwachte klus. Het gaat immers om een groot en complex wetsvoorstel. Bovendien had de Tweede Kamer destijds nog veel meer vragen.’
Juridisch-inhoudelijke vragen
De vragen waren deels juridisch van aard. Fanny: ‘Hoe moet een bepaald wetsartikel worden uitgelegd? Hoe verhoudt zo’n artikel zich tot bepalingen uit het huidige wetboek? Het wetsvoorstel is voorbereid door (oud-)collega’s van onze sector strafrecht bij de Directie wetgeving van het ministerie van JenV. Logisch dus dat wij ook de conceptantwoorden op de juridisch-inhoudelijke vragen voorbereiden voor de bewindspersonen. Daarbij heeft iedereen zijn of haar specialisme. De één weet veel van opsporingsbevoegdheden, de ander van vervolging van strafbare feiten door het Openbaar Ministerie (OM).’
Vragen over de praktische uitvoering
Maar er waren ook vragen over de praktische uitvoering van het nieuwe wetboek. Lichelle Burger werkt als beleidsadviseur bij de Directie Rechtsbestel van het ministerie van JenV in een team dat de invoering van het nieuwe wetboek met de betrokken beleidsdirecties, ketenpartners en het centrale implementatieteam voorbereidt. Ze zegt: ‘Wij zitten tussen wetgeving en uitvoering in. Wat betekent het bijvoorbeeld voor een organisatie als ze straks wel bevoegdheid A en niet bevoegdheid B hebben?'
De aanloop naar het debat
Was er in de aanloop naar het debat in de Eerste Kamer stress? Fanny: ‘Op basis van de eerder gestelde en in het najaar van 2025 beantwoorde schriftelijke vragen wisten we op welke onderwerpen de focus van de Kamerleden lag en konden we een inschatting maken van het soort vragen dat tijdens het plenaire debat zou kunnen worden gesteld. Daardoor konden wij ons samen met de ketenpartners goed voorbereiden.’
Vragen tijdens het debat
Maar pas tijdens het debat wordt bekend welke vragen er precies worden gesteld. Sommige vragen komen onverwacht. En voor het beantwoorden van vragen is op dat moment beduidend minder tijd. Fanny: ‘Tijdens het debat noteerden een paar collega’s daarom alle vragen van de Kamerleden. Die werden vervolgens achter de schermen uitgezet. Zo’n 40 collega’s en ketenpartners zaten klaar om een reactie op deze vragen te formuleren: op de begane grond van de Eerste Kamer, in de ambtenarenkamer op de eerste verdieping van de Eerste Kamer, op het ministerie of thuis. In de schorsing na de eerste termijn van de Kamerleden werden de conceptantwoorden met de bewindspersonen en de regeringscommissaris Geert Knigge besproken. Zij geven immers uiteindelijk de antwoorden op de vragen en moeten zich daarin dus kunnen vinden.’
Regeringscommissaris
Tijdens het debat werden demissionair minister Van Oosten en staatssecretaris Rutte van JenV bijgestaan door regeringscommissaris Geert Knigge. ‘Geert is een autoriteit op het gebied van het strafprocesrecht’, aldus Fanny. ‘Boven alles en iedereen houdt hij de systematiek van het hele wetboek in de gaten. Hij heeft een bijzondere rol, omdat hij tijdens het debat in de Kamer juridisch-inhoudelijke vragen van Kamerleden mag beantwoorden namens de bewindspersonen. Dat gebeurde, net als in de Tweede Kamer, dan ook regelmatig.’
ICT-implementatie
Een onderwerp dat ook politieke aandacht had, was de ict-implementatie van het nieuwe wetboek. ‘In een recent interview vroegen Rinus Otte, voorzitter van het College van procureurs-generaal, en Janny Knol, korpschef van de Nationale Politie, aandacht voor de verouderde ict’, vertelt Lichelle. ‘Volgens hen is het dringend nodig de ict-systemen te verbeteren en is het OM onvoldoende toegerust om nieuw beleid en wetgeving te verwerken. Daarover werden in de Eerste Kamer ook vragen gesteld.’
Printen
Leidden al die nieuwe vragen tot veel heen-en-weer hollen met paperassen? ‘We werken met een online systeem’, vertelt Lichelle. ‘Daarin worden alle vragen genummerd en naar de juiste specialisten geleid. Maar alle conceptantwoorden moeten uiteindelijk natuurlijk wel worden geprint en naar de bewindspersoon worden gebracht. Onze projectleider heeft voorafgaand aan het debat de Eerste Kamer dan ook bezocht om te inventariseren wat de afstanden tussen de verschillende ambtenarenkamers was en hoeveel tijd dit proces zou kosten.’
Tweede termijn
Bij een grote hoeveelheid input uit de eerste termijn kan het gebeuren dat er vragen tussen wal en schip vallen. ‘Een scherp Kamerlid zal de bewindspersoon er vervolgens op wijzen dat hij een vraag heeft gesteld die niet is beantwoord’, zegt Fanny. ‘Soms kan de bewindspersoon daarop direct een antwoord formuleren, soms geeft hij aan dat hij er in de tweede termijn op terugkomt. En dan kunnen wij achter de schermen een conceptantwoord op de vraag voorbereiden dat in een korte schorsing weer met de bewindspersoon wordt besproken. Ook wordt de tweede termijn van het debat door de Kamerleden benut voor het stellen van aanvullende vragen en het indienen van moties, waarop wij een conceptreactie formuleren.’
Chambre de Réflexion
In hoeverre gaat het er in de Eerste Kamer anders aan toe dan in de Tweede Kamer? Lichelle: ‘De verschillen zitten ’m vooral in kwantiteit en doorlooptijd. De Tweede Kamer kwam met circa 900 schriftelijke vragen. Voorafgaand aan het plenaire debat aldaar hadden er bovendien vijf wetgevingsoverleggen met de vaste Kamercommissie plaatsgevonden. Het wetsvoorstel was dus al zeer uitgebreid behandeld. Daarbij heeft de Tweede Kamer gebruikgemaakt van haar amendementsrecht, waarover de Eerste Kamer niet beschikt. In die zin fungeert de Eerste Kamer als een Chambre de Réflexion: ze toetst het wetsvoorstel op kwaliteit, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid.
Evaluatie en invoeringstoetsen
De Eerste Kamer had volgens Lichelle ook aandacht voor de evaluatie van de wet en de invoeringstoets. ‘De evaluatie gebeurt vijf jaar na de invoering van de nieuwe wet. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC), het kenniscentrum voor de rechtsstaat, beoordeelt dan of de doelstellingen van het nieuwe wetboek zijn behaald. Om zo nodig vroegtijdig te kunnen bijsturen, vinden er naast de formele evaluatie één en drie jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wet bovendien invoeringstoetsen plaats. Deze toetsen zijn gefocust op de werking van de nieuwe wetgeving en worden op dit moment binnen het departement voorbereid.’
Aanvullingen
Na de behandeling in de Eerste Kamer is het zogenoemde vaststellingsspoor, met daarin de inhoudelijke kern van het nieuwe wetboek, afgerond. Op 1 april 2029 moet het nieuwe wetboek in werking treden. Wat moet er tot die tijd nog gebeuren? ‘Er is ruim tien jaar met heel veel mensen aan dit enorme traject gewerkt’, zegt Fanny. ‘Je kunt je voorstellen dat er gaandeweg door allerlei ontwikkelingen nieuwe inzichten ontstaan. Of denk aan de consequenties voor ons strafrecht van uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie of het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Met aanvullingswetten brengen we daarom inhoudelijke uitbreidingen en correcties aan op de vaststellingswetten. Die aanvullingswetten volgen hun eigen wetstraject, maar zullen wel tegelijkertijd met de vaststellingswetten in werking treden.’
Innovatie en implementatie
Daarnaast loopt er een zogenoemd innovatiespoor. ‘Dit is een traject waarbij de ketenorganisaties, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek, alvast door middel van pilots met nieuwe onderwerpen uit het nieuwe wetboek hebben gewerkt’, aldus Lichelle. ‘En ten slotte richten de ketenorganisaties zich in de implementatieperiode op de daadwerkelijke implementatie: op zaken die moeten veranderen en op afspraken over werkprocessen die de partners in de strafrechtketen met elkaar moeten maken. Daarbij kun je denken aan het ontwikkelen van ict-voorzieningen of het opleiden van rechters, officieren van justitie en politieagenten. Want die moeten vanzelfsprekend weten wat er in het nieuwe wetboek verandert.’
Goed geoliede machine
Fanny en Lichelle kijken met een goed gevoel terug op de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. ‘Zo’n debat kan stressvol zijn, omdat er zo veel vragen in korte tijd moeten worden beantwoord. We hebben het dan ook goed voorbereid, niets aan het toeval overgelaten en over alle details nagedacht. Tijdens het debat was de rolverdeling glashelder en verliep de beantwoording van alle vragen achter de schermen als een goed geoliede machine. Daarbij viel de collegialiteit op. We konden altijd bij elkaar te rade gaan als we er even niet uitkwamen en hielpen elkaar wanneer we werden bedolven onder de vragen.’
Op dinsdag 24 februari heeft de Eerste Kamer de vaststellingswetten met ruime meerderheid aangenomen. Daardoor zal de basis van het nieuwe Wetboek van Strafvordering binnenkort in het Staatsblad staan.